核心觀點
首創(chuàng)性、集成式是我國實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的根本要求，是我國自貿(mào)試驗區(qū)建設全過程、全環(huán)節(jié)必須把握的核心要義。《關于實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的意見》充分體現(xiàn)了首創(chuàng)性和集成式，為深入實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略、推動自貿(mào)試驗區(qū)提質增效指明了方向。（■崔衛(wèi)杰）
近日，中共中央、國務院印發(fā)《關于實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱《意見》）。日前，國務院也印發(fā)《關于做好自由貿(mào)易試驗區(qū)全面對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進高水平制度型開放試點措施復制推廣工作的通知》。中央文件的發(fā)布標志著中國實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略進入了提質增效的新階段。
實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的首創(chuàng)性、集成式特征更加明顯
首創(chuàng)性、集成式是我國實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的根本要求，是我國自貿(mào)試驗區(qū)建設全過程、全環(huán)節(jié)必須把握的核心要義。《意見》充分體現(xiàn)了首創(chuàng)性和集成式，為深入實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略、推動自貿(mào)試驗區(qū)提質增效指明了方向。
《意見》的首創(chuàng)性，集中體現(xiàn)在推出了大量“允許類”改革開放創(chuàng)新舉措。例如，允許區(qū)內企業(yè)以保稅物流方式開展不同稅號下含金礦砂的物理混配業(yè)務；允許符合條件的區(qū)內外資企業(yè)開展電影后期制作服務；允許境外知名仲裁機構在符合條件的自由貿(mào)易試驗區(qū)設立業(yè)務機構；允許以保稅物流方式開展不同稅號的高、低硫燃料油混兌調和業(yè)務；允許液化天然氣作為國際航行船舶燃料享受保稅政策等。同時，《意見》的“非允許類”改革創(chuàng)新舉措，也需要各地結合實際，積極爭取國家有關部門支持和賦權，在特定區(qū)域或全國范圍內開展首創(chuàng)性、引領性探索，發(fā)揮好引領和示范帶動作用。
《意見》的集成式，既體現(xiàn)在整個政策制度框架體系的系統(tǒng)性上，也體現(xiàn)在對整個政策制度框架體系底層邏輯的系統(tǒng)考量上。《意見》“5個自由便利（貿(mào)易、投資、資金流動、交通運輸、人員往來）+1個安全有序流動（數(shù)據(jù)）”的高水平開放政策制度框架，是在前期上海臨港新片區(qū)、海南自貿(mào)港等政策制度探索的基礎上，對自貿(mào)試驗區(qū)政策制度體系的進一步優(yōu)化和提升，并在各個領域通過系統(tǒng)性設計，提出了一系列有針對性的高水平改革開放舉措，有助于我國高效集聚全球范圍內的高端資源要素。同時，《意見》圍繞“科技”“產(chǎn)業(yè)”也進行了系統(tǒng)性政策制度設計，將“5個自由便利+1個安全有序流動”集聚的全球范圍內的高端資源要素，能夠在“科技”“產(chǎn)業(yè)”上進行高效配置，有效服務我國高質量發(fā)展，這是我國通過高水平對外開放助力高質量發(fā)展的系統(tǒng)體現(xiàn)。
實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的政策制度體系進一步深化
《意見》圍繞以“5個自由便利+1個安全有序流動”為重點的政策制度體系，既設計部署了一系列高水平、突破性的政策制度，又為不同領域下一步深化改革開放探索指明了方向。
貿(mào)易自由便利領域，重點圍繞貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易三大領域提出了具體舉措，助力增強我國對外貿(mào)易綜合競爭力。貨物貿(mào)易領域，我國已連續(xù)八年保持全球貨物貿(mào)易第一大國地位，貿(mào)易通關監(jiān)管制度已日趨定型完善，特別是絕大部分一般類貨物通關制度改革創(chuàng)新空間相對有限。因此，貨物貿(mào)易自由便利的重點向礦砂物理混配、新型離岸國際貿(mào)易等新業(yè)務，以及進口研發(fā)用物品、食藥物質、生物制劑等特殊商品通關便利化轉變，貨物貿(mào)易的新業(yè)務新模式是下一步改革開放創(chuàng)新的重點。服務貿(mào)易領域，在前期跨境服務貿(mào)易負面清單管理制度探索的基礎上，逐步向境外職業(yè)資格認可等進行拓展，這預示著未來與職業(yè)資格認可相配套的境外人員執(zhí)業(yè)許可制度，也應是下一步自貿(mào)試驗區(qū)改革探索的重點內容。數(shù)字貿(mào)易領域，《意見》特別強調了電子提單、電子倉單等電子票據(jù)，以及電子簽名等在國際貿(mào)易中的應用及國際互認。
投資自由便利領域，從提升市場開放水平、營造一流營商環(huán)境兩個方面提出了具體舉措，助力更大力度吸引和利用外資。一是提升市場開放水平。二是營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。
資金流動自由便利方面，堅持金融服務實體經(jīng)濟，有序擴大金融開放。《意見》圍繞跨國公司本外幣一體化資金池業(yè)務、合格境外有限合伙人試點、期貨市場開放等領域作了具體部署，推動相關領域深化金融開放創(chuàng)新，對促進金融領域高水平對外開放、促進實體經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。
交通運輸自由便利領域，從提升航運服務水平和強化陸運空運輻射能力兩個方面提出了具體措施，助力構建高效暢通的開放大通道。打造高標準物流網(wǎng)絡樞紐，加強海陸空統(tǒng)籌聯(lián)動發(fā)展，構建高水平對外開放通道，是暢通國內國際雙循環(huán)的必然要求。提升航運服務水平方面，《意見》提出允許以保稅物流方式開展不同稅號的高、低硫燃料油混兌調和業(yè)務，允許液化天然氣作為國際航行船舶燃料享受保稅政策等高水平開放措施。與此同時，具備條件的自貿(mào)試驗區(qū)也可以在完善海事服務體系、持續(xù)優(yōu)化國際航行船舶登記等領域進一步開展改革開放探索。強化陸運空運輻射能力方面，可在前期多式聯(lián)運、中歐班列、國際航權等改革開放探索基礎上，繼續(xù)深化探索，打造綜合運輸網(wǎng)絡體系，提升輻射帶動能力。
人員往來自由便利領域，從創(chuàng)新人才培育使用機制和促進人員往來便利化兩個方面，推動實施更加積極開放有效的人才政策。人員往來自由便利是國際高標準自由貿(mào)易園區(qū)的通行做法。深化人才發(fā)展體制機制改革，實行更加開放的人才引進政策，暢通國際人才來華通道，有助于我國用好全球創(chuàng)新資源，加快建設國家重要人才中心和創(chuàng)新高地。創(chuàng)新人才培育使用機制方面，各自貿(mào)試驗區(qū)可以在境外職業(yè)資格認可等前期改革探索基礎上，繼續(xù)在境外人員或外資機構參與科研課題、人才聘用、職稱評審、兼職創(chuàng)業(yè)、交流合作、落戶便利等領域深化探索。在促進人員往來便利化方面，各自貿(mào)試驗區(qū)可以繼續(xù)圍繞外籍人才簽注、工作許可、停居留等領域，試行更多便利化措施。
數(shù)據(jù)安全有序流動領域，從數(shù)據(jù)要素市場規(guī)則以及跨境流動兩方面提出了具體措施，推動數(shù)據(jù)高效便利安全流動。建立健全數(shù)據(jù)要素市場規(guī)則，需要發(fā)揮我國豐富的數(shù)據(jù)應用場景優(yōu)勢，加快探索數(shù)據(jù)要素市場化配置基礎制度建設，各自貿(mào)試驗區(qū)可以結合各地實際，圍繞公共數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)市場主體培育、數(shù)據(jù)專業(yè)服務機構建設、數(shù)據(jù)交易全鏈條等領域，積極探索建立健全數(shù)據(jù)市場和數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則。提升數(shù)據(jù)跨境流動便利化水平，需要在前期數(shù)據(jù)分類分級標準規(guī)范、數(shù)據(jù)出境管理負面清單等探索基礎上，進一步提升數(shù)據(jù)跨境流動便利化水平，大幅降低企業(yè)數(shù)據(jù)出境合規(guī)成本，充分釋放數(shù)據(jù)要素價值。
實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的高質量發(fā)展目標更加明確
科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，是發(fā)展新質生產(chǎn)力的基本路徑，也是推動高質量發(fā)展的內在動力和重要著力點。《意見》圍繞科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新進行了系統(tǒng)謀劃，這是推動自貿(mào)試驗區(qū)提質增效的重要內容，充分體現(xiàn)了自貿(mào)試驗區(qū)服務高質量發(fā)展的一貫要求，也意味著實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略、推動高質量發(fā)展的目標更加明確。
服務高質量發(fā)展是自貿(mào)試驗區(qū)建設的一貫要求。自貿(mào)試驗區(qū)作為改革開放的綜合試驗平臺，其建設目標不僅僅是促進貿(mào)易、投資等開放指標的增長，更重要的是服務我國高質量發(fā)展所需。以建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系為例，自貿(mào)試驗區(qū)把制度創(chuàng)新與各地特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)緊密結合，在電子信息、航空維修、融資租賃、生物醫(yī)藥、海洋經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟、工程機械等領域形成多個或規(guī)模處于世界前列或產(chǎn)業(yè)技術全球領先或全球影響力不斷提升的世界級產(chǎn)業(yè)集群，逐步成為以高水平對外開放促進產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展的引領者和示范者，為高質量發(fā)展作出了重要貢獻。
《意見》服務高質量發(fā)展的目標更加明確。《意見》在深化“5個自由便利+1個安全有序流動”政策制度探索的基礎上，圍繞打造高能級科技創(chuàng)新生態(tài)、建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系兩個方面作出了具體部署，提出了一系列重大舉措，更好地服務高質量發(fā)展。科技和產(chǎn)業(yè)兩大領域，既是自貿(mào)試驗區(qū)高水平開放政策制度設計的基礎，也是政策制度實施效果的集中體現(xiàn)。能否讓自貿(mào)試驗區(qū)通過高水平對外開放集聚的全球高端資源要素在科技、產(chǎn)業(yè)上發(fā)揮作用，提升高端資源要素配置能力和水平，是自貿(mào)試驗區(qū)需要解決的重要問題。科技領域，要加強制度創(chuàng)新與科技創(chuàng)新雙輪驅動，通過高水平對外開放擴大國際科技交流合作，集聚全球科技創(chuàng)新資源要素，以制度創(chuàng)新打通制約科技創(chuàng)新的難點堵點，打造高能級科技創(chuàng)新生態(tài)，更好地服務創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略。與此同時，鼓勵“雙自聯(lián)動”，統(tǒng)籌推進自貿(mào)試驗區(qū)同國家自主創(chuàng)新示范區(qū)聯(lián)動發(fā)展，選取有條件的地區(qū)開展探索。產(chǎn)業(yè)領域，鼓勵各自貿(mào)試驗區(qū)結合自身優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)開展全產(chǎn)業(yè)鏈集成創(chuàng)新，擴大一攬子綜合賦權，提升產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，推動建設先進產(chǎn)業(yè)集群，并鼓勵各地參與國際級產(chǎn)業(yè)集群建設。支持有條件的自貿(mào)試驗區(qū)深化智能網(wǎng)聯(lián)汽車道路測試、示范應用，開展民用無人駕駛航空試驗基地（試驗區(qū)）建設。通過科技和產(chǎn)業(yè)領域的系列部署，將會推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合，促進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群能級躍升，推動新質生產(chǎn)力加快發(fā)展，打造開放層次更高、營商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強的改革開放新高地，更好地服務高質量發(fā)展。
實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的推進方式更加具體
2024年12月，自由貿(mào)易試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議第九次全體會議圍繞貫徹落實《意見》，研究部署下一階段重點工作。會議要求，準確把握新階段自貿(mào)試驗區(qū)建設的新使命新要求，堅持目標導向、問題導向，在更加注重試點探索的首創(chuàng)性、更加注重改革創(chuàng)新的集成度、更加注重發(fā)展定位的差別化、更加注重建設成效的帶動力等四個方面實現(xiàn)新突破。“四個更加注重”是對貫徹落實《意見》、深入實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的明確要求，更是未來一段時期我國深入實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略、推動自貿(mào)試驗區(qū)提質增效的重要方式。
一是更加注重試點探索的首創(chuàng)性。自貿(mào)試驗區(qū)既是改革開放的綜合試驗平臺，又是高水平對外開放的最前沿平臺載體，首創(chuàng)性是其應有之義。《意見》提出的一系列首創(chuàng)性重大改革創(chuàng)新舉措，是自貿(mào)試驗區(qū)深入開展首創(chuàng)性探索的重要起點，更為未來開展更多、更深層次的首創(chuàng)性探索創(chuàng)造了良好開局。未來，要在落實《意見》的同時，按照黨的二十屆三中全會要求，繼續(xù)圍繞產(chǎn)權保護、產(chǎn)業(yè)補貼、環(huán)境標準、勞動保護、政府采購、電子商務、金融領域等七大領域，以及商品市場、服務市場、資本市場、勞務市場等四大市場持續(xù)開展首創(chuàng)性探索。與此同時，圍繞OECD服務貿(mào)易限制指數(shù)、世界銀行營商環(huán)境成熟度評估體系等，在放寬服務貿(mào)易市場準入、獲取經(jīng)營場所、獲取金融服務、納稅便利化、商業(yè)糾紛解決、市場競爭、辦理破產(chǎn)等領域，積極開展首創(chuàng)性探索。
二是更加注重改革創(chuàng)新的集成度。系統(tǒng)性是制度的本質特征之一。制度不是孤立存在的，而是相互關聯(lián)、相互作用的系統(tǒng)。堅持系統(tǒng)觀念是進一步全面深化改革的重要原則之一。更加注重改革創(chuàng)新的集成度，既要體現(xiàn)為設計和落實改革開放試驗任務中的系統(tǒng)性謀劃，也要體現(xiàn)在各部門、各地區(qū)在試驗任務落實過程中的協(xié)同性推進上。系統(tǒng)性謀劃要求各地在推進《意見》任務落實過程中，既要完成《意見》中的規(guī)定動作，也要配套一些自選動作，增強任務落實的系統(tǒng)性、整體性，避免為了完成任務而完成任務，要尋找更多應用場景，持續(xù)推進任務落地見效，爭取形成制度層面的改革創(chuàng)新成果。協(xié)同性推進意味著自貿(mào)試驗區(qū)建設不是一個部門、某個層級能夠獨立完成的，要求國家各部門要爭取賦予自貿(mào)試驗區(qū)更多一攬子賦權，各地在任務落實中相關部門要通力合作，增強主動性和協(xié)調性，形成更大改革開放合力。
三是更加注重發(fā)展定位的差別化。以制度創(chuàng)新為核心、以推動高水平制度型開放為己任的自貿(mào)試驗區(qū)不同于過去的開放平臺，具有“差別化”探索的本質特征。不同自貿(mào)試驗區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎、資源要素、區(qū)位優(yōu)勢等不同，需要試驗的改革開放任務、開展的制度創(chuàng)新也不相同，更加注重發(fā)展定位的差別化是實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的內在要求。即使是同樣的試驗任務，也因各地的應用場景不同，需要開展的制度創(chuàng)新內容也不盡相同。因此，在《意見》落實以及實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略過程中，各自貿(mào)試驗區(qū)要結合自身產(chǎn)業(yè)基礎以及國家賦予的戰(zhàn)略定位，因地制宜選好改革開放試驗的主攻方向，圍繞特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、重要資源要素、區(qū)位交通條件等，爭取一攬子改革開放賦權，結合實際推動更多改革開放事項在自由貿(mào)易試驗區(qū)先行先試，系統(tǒng)性推進相關領域改革開放進程，開展更多對比試驗、互補試驗。
四是更加注重建設成效的帶動力。自貿(mào)試驗區(qū)以制度創(chuàng)新為核心任務，以可復制推廣為根本要求。通過點上的試驗，推動更大范圍的改革開放進程是自貿(mào)試驗區(qū)建設帶動力的重要體現(xiàn)。自貿(mào)試驗區(qū)建設以來，已累計向全國復制推廣379項制度創(chuàng)新成果，各自貿(mào)試驗區(qū)在省級層面復制推廣的改革試點經(jīng)驗更多。在《意見》任務落實、深入實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略過程中，要做好跟蹤問效，注重改革創(chuàng)新經(jīng)驗的總結評估和復制推廣工作，爭取形成更多可復制推廣的改革試點經(jīng)驗。與此同時，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域自貿(mào)試驗區(qū)要加強協(xié)同聯(lián)動，各自貿(mào)試驗區(qū)也可以通過聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)建設，推動改革試驗任務尋找更多應用場景，在更大范圍取得更大成效。
（作者系商務部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院副院長、研究員）
